Законодательные аспекты создания инвестиционной и инновационной привлекательности энергетического сектора Украины.

Владимир Бронников, народный депутат Украины

15 марта 2006 г. Кабинет Министров Украины своим Распоряжением №145-р утвердил Энергетическую стратегию Украины на период до 2030 года. Работа над этим документом велась более пяти лет, он регулярно раскритиковывался и многократно пересматривался. Единственной закономерностью доработки Стратегии можно назвать постоянное увеличение потребности в финансовом обеспечении при полном отсутствии ясности в вопросе "кто это будет делать, почему он будет это делать и за чьи деньги?". Правильно говорят, что дьявол кроется в мелких деталях. Без понятных и логичных ответов на эти простые вопросы любую бумагу типа, утвержденной Стратегии, можно в лучшем случае назвать перечнем мечтаний.

В 2001 г. начиналось с $ 60 млрд., при том, что и тогда было непонятно у кого их взять. Потом было $ 131 млрд. и закончилось $ 200 млрд., половину из которых разработчики предполагают направить на развитие электроэнергетики, скромно умалчивая, откуда на энергетиков "нападут" такие деньги. На понятном языке это означает, что если потребителям Украины в 2005 г. было продано около 135 млрд. кВт-ч по средней цене 19,8 коп/кВт-ч на общую сумму около 27 млрд. грн (без НДС), то получается, что ежегодно, начиная с 2005 г. необходимо вкладывать в энергетическое строительство еще около 75% этой величины. А кто заплатит за такие прожекты и главное, почему он это сделает, остается тайной. Думаю, что и для самих разработчиков в том числе.

В начале августа Правительство РФ одобрило инвестиционную программу развития электроэнергетики страны на 2007 г. и на период до 2009 г. Предполагается использование всех источников инвестиций, при этом финансовые риски при реализации проектов признано целесообразным распределить между государством и бизнес-сообществом. Государство будет осуществлять инвестиции в инфраструктуру и системообразующую генерацию, которые остаются под контролем государства (АЭС и ГЭС), а частные инвесторы - в развитие тепловой генерации.

В связи с этим, большое значение придается ликвидации перекрестного субсидирования. Заемные средства определены в качестве одного из основных источников инвестиций в отрасль.

Соответственно, потребуется проведение долгосрочной тарифной политики, обеспечивающей ее предсказуемость в отношении государственно-регулируемых инфраструктурных компаний с установлением экономически обоснованной нормы возврата на инвестированный капитал, позволяющей компаниям привлекать заемные ресурсы. При этом, проекты финансовых планов организаций электроэнергетики на 2007-2009 гг. в качестве источников финансирования инвестиционных программ рассматривают инвестиционные средства, включаемые в тарифы на продукцию (услуги) указанных организаций, амортизационные отчисления, прибыль, заемные средства, средства федерального бюджета и др.

Оценки потребности в капиталовложениях РАО "ЕЭС России", в размере около $ 90 млрд. на пять лет при большем в пять раз объеме потребления энергии, выглядят очень скромно по сравнению с нашим бесшабашным замахом.

Заглянем в украинские статистические сборники, для того, чтобы понять, на каком свете мы реально находимся.

Во-первых, стоимость всех промышленных основных фондов оценивалась в 2004 г. величиной $ 205 млрд., из которых аж около 10 % или чуть больше $ 20 млрд. приходилось на всю энергетику, включая газ и водоканалы. За четыре года ХХI века среднегодовой прирост стоимости капитала в данной сфере составил гигантскую сумму в $ 1,36 млрд.

Во-вторых, все вложения в основной капитал за 2000-2005 гг. составили около $ 60 млрд., в том числе за счет бюджетных средств в среднем за год финансировалось 6,8 % инвестиций. При этом, доходы сводного бюджета выросли с 62 млрд. грн в 2002 г. до 134 млрд. грн. в 2005 г., из которых целых 3% направлены в промышленность и строительство.

Ну и, наконец, за 10 последних лет независимости на Украину пришло $ 16,4 млрд. прямых иностранных инвестиций, из которых целых $ 52,4 млн. или 0,3% досталось энергетике, включая газ и воду. А лидерами в получении закордонной финансовой благодати были обрабатывающая промышленность, банкиры, пищевики, торговля и пр. Да и наивно было бы надеяться, что добрый дядя из-за бугра будет вкладывать свои деньги в нашу базу жизнеобеспечения и развития при смутных перспективах их быстрого возврата.

Поэтому, "спасение утопающих - забота, прежде всего, самих утопающих".

На мой взгляд, совершенно очевидно, что важнейшей составной частью действительного намерения добиться решения задачи финансового обеспечения развития энергетики, условием перевода этой необходимости в реальную плоскость возможной реализации является обязательность осознанно заботливого, законодательно определенного и организационно последовательного формирования инвестиционной привлекательности Украины вообще и ее электроэнергетики в частности.

Привлекательность корпоративного бизнеса для инвестора это забота, прежде всего, государства и самого бизнеса, т.к. инвестор, будь то юридическое или физическое лицо, по сути, просто ищет соответствие своим представлениям и делает свободный выбор, исходя из простой мысли, о том, что "Деньги должны приносить доход". Заставить инвестора отдать свои кровные невозможно - его можно только убедить или обмануть. Причем обмануть можно всего один раз, больше заемщику не поверят, ибо желающих наступать на одни грабли дважды не так много. Любая женщина скажет, что для того чтобы быть привлекательным нужны, как минимум, действительное намерение, личные усилия и затраты ресурсов. Тогда можно рассчитывать на успех.

Внутрикорпоративный аспект достижения инвестиционной привлекательности определяется:

• результативностью и эффективностью работы энергетического предприятия;
• ликвидностью, платежеспособностью и финансовой устойчивостью;
• перспективами развития и возможностью устойчивого сбыта продукции;
• репутацией (имиджем) предприятия на рынке;
• рыночным курсом акций, величиной чистой прибыли, приходящейся на одну акцию;
• восприимчивостью к научно-техническому прогрессу, эффективностью использования ресурсов;
• уровнем технологической и контрактной дисциплины, методами трудовой мотивации работников и способами принятия корпоративных решений.

Этот список можно продолжить, но сегодня вполне достаточно уяснить, что заемщик будет привлекателен для инвестора, если он как минимум:

1. продемонстрирует устойчивый рост стоимости бизнеса через увеличение рыночной стоимости акций;
2. подтвердит приемлемую доходность капитала через стабильную выплату дивидендов;
3. докажет приверженность корпоративной культуре управления через любовь и уважение к инвестору.

Очень показателен в этом отношении опыт моего хорошего знакомого, который по воле случая является миноритарным акционером российского Газпрома и украинского ОАО Центрэнерго. Рыночная стоимость, торгуемых сегодня на международных биржах акций Газпрома выросли за 13 лет более чем в тысячу раз, в том числе за последние пять лет в 22 раза, первоначально вложенный капитал окупился не менее 3-х раз за последние 5 лет за счет выплаты дивидендов. Центрэнерго дивиденды не выплачивало ни разу, а стоимость акций компании в течение 3-х лет практически не меняется. Как была 4 грн. за штуку, так и осталась. Предпочтения инвестора в такой ситуации просты и очевидны.

Сегодня хотелось бы более подробно поговорить об общегосударственном аспекте инвестиционной привлекательности в целом, и в энергетическом секторе особенно. Ибо как сказано у классиков "Не решив главного вопроса, при попытке решения любой частной проблемы неизбежно торможение из-за основной нерешенности..."

Утверждение стратегии до 2030 г., по сути, свидетельствует о достижении обществом понимания, что для поступательного развития приемлемыми темпами в базовой сфере жизнеобеспечения, к которым относится энергетика, ему нужны довольно значительные средства. Пожалуй, только этим и исчерпывается смысловое значение данного документа.

Свободных денег у общества нет и без дополнительных усилий взять их можно только у самих себя. Но для этого нужно, чтобы они как минимум были, а их скорее нет, чем они есть...

В этих условиях не очень оптимистично воспринимается намерение Правительства, утвердившего 17 июля 2006 г. своим Распоряжением № 436-р "План мероприятий на 2006-2010 гг. по реализации Энергетической стратегии на период до 2030 г.", задуматься над определением условий, обеспечивающих инвестиционную привлекательность исключительно ядерно-энергетического комплекса аж только в 2007 г. (пункт 50). Видимо, чиновники уверены, что в государстве в целом и во всех остальных энергетических секторах, кроме атомной энергетики, все нормально и беспокоиться не о чем. И это дает им основания планировать средства на развитие скажем электроэнергетики в размере 19,3 млрд. грн, из которых 31% собственные средства, 1% бюджет, 20% бюджет через тариф на энергию и 48% привлеченные деньги. Свежо, что называется предание, но верится с трудом...

Если расценивать участие в энергетике государства как дешевое приобретение или бесплатное получение права на управление доходами от реализации и операционными расходами энергетического предприятия, решая вопросы финансового обеспечения личных экономических интересов и не подпуская к кормушке других желающих поучаствовать в дерибане, то беспокоиться действительно не о чем. Более того, чем определеннее, понятнее и прозрачнее процесс, тем труднее реализовать подобное намерение.

В идеале государство, стремящееся к достижению собственной инвестиционной привлекательности, должно обеспечить:

• Профессиональную организацию поддержки.
• Гарантирующее и стимулирующее законодательство.
• Целевое регулирование экономической заинтересованности.

В украинском законодательном поле инвестиционная и инновационная деятельность регулируется соответствующими общими законами № 1560-ХII от 18.09.1991 г. и №40-IV от 04.08.2002 г. Некоторые вопросы уточняются и детализируются в специальном законодательстве об атомной энергетике, электроэнергетике, теплоснабжении и т.п.

Общим характерным признаком сегодняшнего законодательного поля, по моему мнению, является отсутствие его ориентации на достижение украинской экономикой инвестиционной привлекательности как таковой. В носящем довольно декларативный характер Законе "Об инвестиционной деятельности" (статья 11) целью государственного регулирования в данной сфере определена "реализация экономической, научно-технической и социальной политики путем создания льготных условий инвесторам в наиболее важных для удовлетворения общественных потребностей направлениях". Другими словами, цель государства - создать льготы отдельным участникам в важных направлениях. При этом, принципы отношений и взаимодействия не определены, но установлены формы льгот.

В результате такой установки в жизни происходит именно так, как и должно происходить.

Мы не формируем инвестиционную привлекательность, не стимулируем эффективность и не гарантируем защищенность результата, а раздаем льготы. При этом, в большинстве случаев, определяющим в установлении важности того или иного направления для чиновника от государства является количественная размерность и цветовое качество аргументации просящего.

Но раз такой Закон, то, по-другому и быть не может. "Закон - это отсутствие других вариантов решения проблемы при пользовании конкретным законом, т.к. именно для установления определенности и однозначности решения и был создан закон"

В последнем исследовании "Препятствия для инвестиций в Украину" , подготовленном Европейской Бизнес Ассоциацией (EBA), говорится, что рост иностранных инвестиций в Украину сдерживают пять основных факторов:

1. бюрократия
2. громоздкая разрешительная система,
3. неопределенность в сфере прав на недвижимость и землю
4. недостаточная независимость судебной системы
5. нестабильность законодательства

"Структура системы госуправления, существующая в Украине и оставшаяся в наследство от коммунистического прошлого, пронизана коррупцией, бюрократией и корыстными интересами. Процесс принятия решений является громоздким; отсутствует четкое размежевание компетенции между правительственными ведомствами. Даже незначительные решения требуют многих согласований", - отмечается в исследовании.

Убежден, что начинать надо с корректировки целевой установки государственного регулирования в Законе об инвестициях, затем устанавливать целевые задачи и определять принципы отношений участников процесса. Формировать целевые индикаторы и целевые показатели. Регламентировать права, полномочия и ответственность участников с учетом уже накопленного опыта. Надо квалифицированно и профессионально создавать систему законодательного обеспечения результативности инвестиций и инноваций. Не сделаем этого, так и будем раздавать льготы, а потом удивляться, почему не получается? Особенно важна определенность правил игры в такой отрасли как электроэнергетика, являющейся базой жизнеобеспечения общества и развития его экономики. Энергетика - очень инертная отрасль, инвестиции в электрические активы - это долгосрочные инвестиции, у них продолжительные сроки возврата - до 30-50 лет. Поэтому, стратегические инвесторы приходят только тогда и туда, где:

а) Они видят общую стабильность в стране и имеют четкие гарантии справедливости государства. Для этого нужен Закон и необходима сильная судебная система, стабильно растущая экономика и искоренение коррупции.

б) Инвестору напрямую гарантируется получение оговоренного дохода на вложенные деньги. Здесь речь идет о точечных инвестициях в предприятия энергетики, привлекаемых на принципах проектного финансирования. Такие проекты реализуются на основе твердых контрактов на отбор электроэнергии потребителем (Power Purchase Agreement). Выгодны они и для инвестора, и для конкретного энергетического проекта, и для потребителя, и для государства.

в) Стратегические инвесторы понимают, как устроен рынок, каковы на нем правила игры и как формируется цена на продукцию. Здесь дело даже не в том, чтобы этот рынок был устроен правильно и эффективно или работал без ошибок. Для того, чтобы пришел иностранный инвестор, нужно, чтобы рынок был именно понятен иностранцу - ведь он привык у себя на родине к определенным моделям рынка и к определенным правилам игры.

Принятие адекватного Закона позволит урегулировать все основные положения инвестиционной и инновационной деятельности в государстве, определить меры и формы государственной поддержки инвестиционной деятельности, установить систему преференций и гарантий для субъектов инвестиционной деятельности. Формами поддержки инвесторов и предприятий, реализующих инвестиционные проекты, как отечественных, так и иностранных могут быть предоставление государственных гарантий бюджета по инвестиционным проектам; снижение ставок или освобождение от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты (освобождение от налога части прибыли, направленной на инвестиции в основной капитал, НДС и пр.); предоставление за счет средств бюджета субсидий для компенсации части процентной ставки по банковским кредитам, полученным на реализацию инвестиционного проекта или субсидий по лизинговым платежам или инвестиционного налогового кредита; выделение целевых средств бюджета для финансирования инвестиционных проектов или освобождение субъектов инвестиционной деятельности от арендной платы при аренде земельных участков и использовании имущества, находящихся в государственной собственности и т.п. В качестве инструментов привлечения могут использоваться гарантирующие контракты, участие в капитале, долгосрочное ценообразование и многое другое.

В мире накоплен богатый положительный опыт в этой сфере, главное действительно захотеть им воспользоваться. Будет намерение, будет и реальный результат, а не гадания на кофейной гуще. На это у нас просто нет времени.